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Abschleppen von Kfz, die auf einem Radweg geparkt sind
HmbSOG § 7 Absatz 3; HmbVwVG §§ 15, 19

1. Das Abschleppen eines teilweise auf dem Radweg geparkten Fahrzeugs ist nicht unverhältnismäßig, wenn Radfahrer sonst gezwungen wären, entweder auf die Fahrbahn einer stark befahrenen Straße oder auf den angrenzenden Gehweg auszuweichen.

2. Die Vereinbarungen zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und den von ihr beauftragten Abschleppunternehmen sind an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in seiner Ausprägung als Äquivalenzprinzip zu messen.

3. Es ist nicht zu beanstanden, dass Abschleppunternehmen Kosten für einen abgebrochenen Abschleppvorgang berechnen dürfen, sobald sich das angeforderte Abschleppfahrzeug auf dem Weg zum Bestimmungsort befindet.

4. Die Erhebung von Abschleppkosten für einen abgebrochenen Abschleppvorgang ist unverhältnismäßig, wenn in direktem Anschluss an den Abbruch ein unmittelbar benachbartes Fahrzeug abgeschleppt wird.

OVG Hamburg, Urteil vom 28. 3. 2000 - 3 Bf 215/9853

Zum Sachverhalt:
Der Pkw der Klägerin war am 10. 2. 1996 zwischen 9.20 und 10 Uhr ebenso wie fünf weitere Kfz auf einem Radweg … geparkt. Mit dem Beiseiteräumen der Fahrzeuge beauftragten vor Ort tätige Mitarbeiter der Beklagten ein Abschleppunternehmen, das daraufhin zwei Abschleppwagen entsandte. Nachdem diese bereits Fahrzeuge abgeschleppt hatten und ein Abschleppwagen erneut eintraf, erschien der damalige Verlobte der Klägerin und entfernte deren Fahrzeug. Daraufhin wurde der Abschleppwagen um wenige Meter versetzt und dort mit dem nächsten, vor dem Pkw der Klägerin in gleicher Weise geparkten Kfz. beladen. In der bei der Sachakte befindlichen Sammelrechnung des Abschleppunternehmens sind - jeweils für 9.45 Uhr - im Anschluss an zwei Einsätze des anderen Abschleppwagens vier Vorgänge des auch gegenüber dem Fahrzeug der Klägerin tätig gewordenen Fahrers verzeichnet, nämlich zwei vollendete Abschleppvorgänge, sodann der streitgegenständliche abgebrochene Abschleppvorgang und anschließend ein weiterer vollendeter Abschleppvorgang.

Die Beklagte setzte gegenüber der Klägerin Kosten für einen abgebrochenen Abschleppvorgang in Höhe von insgesamt 137,50 DM fest, die sich aus dem vom Abschleppunternehmen geforderten Entgelt von 69 DM, einer Personalkostenpauschale von 56 DM sowie einem Gemeinkostenzuschlag von 10% der Summe der vorgenannten Beträge zusammensetzen. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Fahrzeug der Klägerin habe gänzlich den Radweg zugeparkt; Radfahrer hätten ausweichen müssen.
Widerspruch und Anfechtungsklage der Klägerin blieben erfolglos; ihre Berufung hatte teilweise Erfolg.

Aus den Gründen:
(...)
2. Gleichwohl darf hier von der Kl. der an das Abschleppunternehmen gezahlte Betrag nicht erstattet verlangt und demgemäß auch ein hierauf entfallender Gemeinkostenzuschlag (§ 1 II 1 VKO) nicht erhoben werden. Die Erhebung dieser Kosten ist rechtswidrig, wenn im direkten Anschluss an einen abgebrochenen Abschleppvorgang vom Abschleppfahrzeug ein unmittelbar benachbartes Kraftfahrzeug abgeschleppt wird. Auch die Vereinbarungen zwischen der Beklagten und den von ihr beauftragten Abschleppunternehmen sind an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in seiner Ausprägung als Äquivalenzprinzip zu messen (a). Obwohl die in diesem Zusammenhang verwendete „Leistungsbeschreibung“ grundsätzlich unbedenklich ist (b), genügt sie den Anforderungen des Äquivalenzprinzips für die hier in Rede stehende Konstellation nicht in hinreichendem Umfang (c).

a) Soweit nach § 19 Absatz 1 VwVG i.V.m. § 1 II 2 VKO der Erstattungsanspruch für eine durch Dritte durchgeführte Ersatzvornahme oder - wie hier - unmittelbare Ausführung einen nicht näher qualifizierten „Rechnungsbetrag des Dritten“ umfasst, erschöpfen sich die Anforderungen an dessen Rechtmäßigkeit nicht in einer lediglich kassentechnischen Prüfung, dass der Behörde Aufwendungen in dieser Höhe entstanden sind.

Als wesentliches Substrat der Vollstreckung ist der Rechnungsbetrag an dem in § 15 Absatz 1 VwVG niedergelegten Grundsatz zu messen, wonach die Zwangsmittel so anzuwenden sind, dass sie in angemessenem Verhältnis zu ihrem Zweck stehen und den Pflichtigen nicht mehr als unvermeidbar belasten oder beeinträchtigen. Diese Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. Engelhardt/App, § 9 VwVG Anm. 3) in Gestalt eines unmittelbar an die Beklagten adressierten Schonungsgebotes gebietet im Falle der Einschaltung von Dritten eine Umsetzung in denjenigen Vereinbarungen, die die Beklagte mit den Dritten in diesem Zusammenhang schließt. Deshalb unterliegen Inhalt und Ausgestaltung derartiger Verträge der gerichtlichen Kontrolle am Maßstab des § 15 Absatz 1 VwVG.
Gleichermaßen gilt das aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Äquivalenzprinzip. Für den Bereich der Gebühren besagt es, dass die Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete Leistung der Verwaltung nicht in einem Missverhältnis zueinander stehen dürfen (st. Rspr.). Anerkanntermaßen ist das Äquivalenzprinzip auch dann zu beachten, wenn privatrechtliche Entgelte für die Inanspruchnahme einer Fremdleistung in die Gebührenkalkulation eingestellt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22. 12. 1999 - 11 B 53/99 -, Juris). Konsequenterweise ist dann auch der „Rechnungsbetrag des Dritten“ für die durch ihn erbrachte Leistung als maßgeblicher Teil der Erstattungsforderung am Äquivalenzprinzip zu messen. Die - zumindest entsprechende - Anwendung dieses genuin gebührenrechtlichen Grundsatzes auf die vom Hamburgischen Landesgesetzgeber für die Geltendmachung von Abschleppkosten gewählte Konstruktion des vollstreckungsrechtlichen Erstattungsanspruches drängt sich umso mehr auf, als derartige Kosten anderenorts unmittelbar als Gebühr erhoben werden (vgl. z.B. OVG Berlin, Urt. v. 12. 3. 1992, OVGE Bln. Bd. 20 S. 22).

b) Im Grundsatz begegnet die von der Beklagten gewählte Methode zur Auswahl ihrer Vertragspartner sowie die Preisgestaltung keinen Bedenken.
Nicht zu beanstanden ist die Praxis der Beklagten, ihre Vertragspartner durch Ausschreibungsverfahren zu ermitteln, in deren Rahmen die Anbieter zur Abgabe von Festpreisangeboten für die Durchführung von vollendeten Abschleppvorgängen einerseits und abgebrochenen Abschleppvorgängen andererseits veranlasst werden. Insbesondere ist unbedenklich, dass die Erstattungspflichtigen infolge der hiermit verbundenen Pauschalierung im Ergebnis für besonders zeitaufwendige Abschleppvorgänge im selben Umfang belaset werden wie für nur wenige Minuten in Anspruch nehmende:

Nach den - zumindest entsprechend anzuwendenden - Grundsätzen der Abgabengerechtigkeit sind Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu dem erhebungstechnischen Vorteil der Typisierung steht und die Zahl etwaiger „Ausnahmen“ gering ist (vgl. zusammenfassend BVerwG, Buchholz 401.84 Benutzergebühren Nr. 75 S. 36 m.w.N.). Angesichts der im Bereich der Beklagten zu verzeichnenden Zahl von jährlich mehr als 40000 Abschleppvorgängen und des in diesem Zusammenhang zu leistenden Verwaltungsaufwandes einerseits sowie einer im Zweifel geringen Zahl von besonders aufwendigen oder aber besonders einfachen Abschleppfällen andererseits dürfen diese Voraussetzungen als gegeben erachtet werden. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass für abgebrochene Abschleppvorgänge ein Entgelt vom Abschleppunternehmer verlangt werden kann, sobald sich ein angefordertes Abschleppfahrzeug auf den Weg zum Bestimmungsort befindet (Nr. 6.4.2 der Leistungsbeschreibung).

Dem Differenzierungsbedürfnis ist dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass für abgebrochene Vorgänge ein deutlich geringeres Entgelt als für vollendete Abschleppmaßnahmen vereinbart ist: Für einen abgebrochenen Vorgang (69,- DM) wird vorliegend lediglich etwa die Hälfte des Betrages für einen vollendeten Abschleppvorgang (132,25 DM) verlangt. Im Übrigen trägt das von der Beklagten gewählte Ausschreibungsverfahren dafür Sorge, dass der günstigste Anbieter den Zuschlag erhält und damit der Pflichtige lediglich marktkonforme Kosten, also den realen Gegenwert der vom Abschleppunternehmen bei pauschalierter Betrachtungsweise geschuldeten Leistung, zu erstatten hat.
Weiter stehen die verlangten Preise nicht außer Verhältnis zu der erbrachten Leistung. In Ansehung etwa des vorzuhaltenden Kraftfahrzeugparks und der auch durch die Sicherstellung eines umfassenden Bereitschaftsdienstes geprägten Lohnkosten ist nicht ersichtlich, dass die Preisgestaltung unter Berücksichtigung des durchschnittlich zu betreibenden Aufwandes unangemessen ist. Dies gilt auch hinsichtlich abgebrochener Abschleppvorgänge. Dort sind immer - neben den erwähnten Vorhaltekosten - konkrete Aufwendungen für die Anfahrt zu verzeichnen. Dabei kann es unter Pauschalierungsgesichtspunkten auf die Länge des Anfahrtsweges nicht ankommen. Deshalb sind Kosten auch dann zu erstatten, wenn das Abschleppfahrzeug nur „um die Ecke“ oder in derselben Straße lediglich kurze Strecken gefahren werden muss.

c) Die von der Beklagten getroffene Regelung begegnet indes für Konstellationen durchgreifenden Bedenken, in denen mehrere Kraftfahrzeuge von einem Ort abgeschleppt werden sollen, diese aber teilweise anderweitig entfernt worden sind.

aa) Unproblematisch ist die Kostenerhebung nur dann, wenn für jedes der verkehrsordnungswidrig abgestellten Kfz je ein Abschleppwagen eingesetzt wird: Ist ein beiseite zu räumendes Fahrzeug entfernt worden und befand sich das hierfür bestimmte Abschleppfahrzeug bereits auf dem Weg zum Bestimmungsort, hat der Pflichtige den für einen abgebrochenen Abschleppvorgang zu entrichtenden Betrag zu erstatten.

bb) Anderer Beurteilung bedarf die der gängigen Praxis der Abschleppunternehmen entsprechende Fallkonstellation, dass eine im Verhältnis zur Zahl der abzuschleppenden Fahrzeuge geringere Zahl von Abschleppwagen an den Einsatzort entsendet wird. Sie lässt eine konkrete Zuordnung der Abschleppwagen zu den einzelnen beiseite zu räumenden Fahrzeugen nicht zu, so dass - entgegen der Annahme der Beklagten und des Verwaltungsgerichts - nicht festgestellt werden kann, dass „der Abschleppwagen sich gerade für das Fahrzeug der Klägerin auf den Weg gemacht“ habe. So sind vorliegend für insgesamt sechs zu entfernende Kraftfahrzeuge lediglich zwei Abschleppwagen vor Ort erschienen. Soweit dabei der Klägerin ein abgebrochener Vorgang in Rechnung gestellt worden ist, wird das - auch angesichts zulässiger Pauschalierungen erforderliche - Mindestmaß einer zu entgeltenden Leistung mit der Folge eines Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip unterschritten.
Spezifische, auf die beabsichtige Entfernung des Kfz der Klägerin gerichtete Leistungen sind nicht erbracht worden. Die Erteilung des Abschleppauftrages löst nach den getroffenen Vereinbarungen noch keine Kosten aus, sondern erst der Beginn der Anfahrt des Abschleppfahrzeuges. Die Anfahrt ist dem Verantwortlichen für das benachbarte, unmittelbare anschließend tatsächlich abgeschleppte Fahrzeug zugute gekommen und in Rechnung gestellt worden und darf deshalb nicht ein weiteres Mal als erstattungsfähiger Aufwand für einen abgebrochenen Abschleppvorgang betrachtet werden. Das womöglich erforderlich gewordene geringfügige Vorziehen oder Zurücksetzen des Abschleppwagens bis zum benachbarten Fahrzeug ist als auch sonst gelegentlich erforderliche Rangieren ist als auch sonst gelegentlich erforderliches Rangieren zu vernachlässigen. Dasselbe gilt in Bezug auf ein etwaiges Aus- und Wiedereinsteigen des Fahrers. Der hiermit verbundene, allenfalls in Sekunden zu bemessende Aufwand ist jedenfalls so gering, dass er die Forderung eines pauschalierten Entgeltes für einen abgebrochenen Abschleppvorgang nicht rechtfertigen kann. Leistung und Entgelt stünden dann offenkundig in einem gröblichen Missverhältnis zueinander und verstießen damit gegen das Äquivalenzprinzip.

Abrechenbare Leistungen des Abschleppunternehmens liegen in solchen Konstellationen erst dann vor, wenn eine feste Verbindung zwischen dem Abschleppfahrzeug und dem zu entfernenden Fahrzeug hergestellt ist - sei es durch Befestigung des an der Seilwinde befindliche Hakens, sei es durch Anbringung der für einen Hubvorgang erforderlichen Vorrichtungen. Erscheint der Fahrzeugführer erst nach Herstellung einer solchen, den Beginn der Verladung kennzeichnenden Verbindung, ist die Geltendmachung von Kosten für einen abgebrochenen Vorgang auch nach Maßgabe des Äquivalenzprinzips gerechtfertigt, weil hier ein gewisser Zeitaufwand - auch für die Lösung der hergestellten Verbindung - vorliegt, der nicht als unerheblich angesehen werden kann.

Dass unterhalb der bezeichneten Aufwandsschwelle Abschleppkosten für abgebrochene Vorgänge auch nach Auffassung der Beklagten nicht erhoben werden sollen, belegt die aktuelle, auf den vorliegenden Fall (noch) nicht anwendbare Fassung der Leistungsbeschreibung. Die nunmehr verwendete Klausel - „Befindet sich nachweislich nur ein Abschleppfahrzeug auf dem Weg zu einem Bestimmungsort, an dem mehr als ein Fahrzeug beiseite zu räumen ist, ist der Auftragnehmer berechtigt, nur eine abgebrochene Leistung zu berechnen, wenn die beiseite zu räumenden Fahrzeuge vor Eintreffen des angeforderten Abschleppfahrzeugs durch die Verantwortlichen vom Bestimmungsort entfernt werden. Das gleiche gilt, wenn vor Ort nur ein Abschleppfahrzeug eintrifft, mehrere beiseite zu räumende Fahrzeuge jedoch vor Verladung von den Verantwortlichen entfernt werden“ - greift indessen nicht und erweist sich damit als unzureichend, wenn - wie im vorliegenden Fall - nur ein Teil der beiseite zu räumenden Fahrzeuge entfernt worden ist.

Für eine sachgerechte Lösung bedarf die vorstehende Regelung daher einer Ergänzung, die etwa lauten könnte: „Wird ein Teil der Fahrzeuge/ ein Fahrzeug vor dem Eintreffen oder der Verladung entfernt, befindet sich jedoch noch mindestens ein beiseite zu räumendes Fahrzeug am Bestimmungsort und wird dieses verladen, wird für den entfernten Teil der Fahrzeuge/ das entfernte Fahrzeug eine abgebrochene Leistung nicht berechnet.“


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